פיצויים בגין הפקעה:
מהי הפקעה?

הפקעה היא העברה/רכישה כפויה של מקרקעין מהפרט לטובת הרשות בתמורה או שלא בתמורה, וזאת לצרכי ציבור מגוונים.

מכוח אלו חיקוקים ניתן להפקיע?

בישראל שורה ארוכה של חיקוקים מכוחם ניתן להפקיע מקרקעין. החוק מכוחו מבוצעת ההפקעה מסדיר את הליך ההפקעה (פרסום ההודעה על הכוונה להפקיע, תפיסת החזקה והעברת הקניין) ואת מנגנון קביעת הפיצוי בדרך של קרקע חלופית או פיצויי ההפקעה ותשלומם. 

הפקעה לפי "פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)":

לפי החוק, מוסמך שר האוצר או מי שהואצלה לו הסמכות, להפקיע עד 25% ממקרקעין ללא פיצוי וזאת בתנאי שההפקעה היא למטרות צרכי ציבור המפורטים בחוק. אם ההפקעה היא של שיעור גדול יותר מהמקרקעין משולם פיצוי עבור כל ההפקעה. אם החלק הנותר בידי בעל המקרקעין לא הושבח נגרם סבל ויש לשלם פיצוי מלא בגין ההפקעה. 

הפקעה לפי "חוק התכנון והבניה":

בניגוד לאמור בפקודת הקרקעות, חוק התכנון והבנייה מסמיך את הועדה המקומית להפקיע עד 40% משטח חלקה ללא פיצוי ובתנאי שההפקעה היא למטרות לצרכי ציבור מסוג : "גנים, שטחי נופש וספורט, בנייני חינוך, תרבות, דת ובריאות". על הפקעת שטח החלקה מעבר ל-40% יש לשלם פיצוי.

לשאר המטרות הציבוריות יש לשלם פיצוי עבור כל ההפקעה.

כאשר מופקעת כל החלקה זכאי הבעלים לפיצוי מלא ללא ניכוי 40%.

שיעור ההפקעה לצרכי הפיצוי, נקבע על סמך סך ההפקעות שבוצעו מהחלקה המקורית. כך שרצוי לבדוק אם היו הפקעות קודמות (שחזור חלקות). תוכנית המשנה יעוד של חלק ממקרקעין או מייעדת אותם להפקעה, עשויה להשביח את יתרת שטח החלקה. לעיתים היא גורמת לירידת ערך החלקה ויש לנקוט בהליך מוקדם של תביעת פיצויים לפי סע' 197 לחוק התכנון והבניה.

מי שלא ינקוט בהליך זה יצא חסר שכן בעת ההפקעה יינתן פיצוי לפי שווי המקרקעין לאחר ירידת הערך.

כשתוכנית מייעדת מקרקעין להפקעה אבל בפועל אלו לא מופקעים, ניתן לפנות לבימ"ש להורות על ביטול הפקעה או חיוב הרשות לתפוס בה חזקה ובכך לממשה.

כשמקרקעין מופקעים אולם בפועל מצאו דרכם לשימושים שאינם לצרכי ציבור (לרבות מכירתם ליזמים) או כאשר גם בחלוף שנים רבות (עשרות שנים) לא ממומשת מטרת ההפקעה עדי כדי קביעה שזו נזנחה, ניתן לתבוע ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין או השלמת פיצויים.

בפיצוי ההפקעה ניתן גם פיצוי עבור כל דבר המחובר לקרקע חיבור של קבע כגון: מבנים, מתקנים וכו'. 

מועד תשלום הפיצויים הוא דרך כלל במועד תפיסת החזקה בפועל. פיצויי הפקעה כספיים חייבים במס שבח. כאשר ניתנת קרקע חלופית אין חיוב במס שבח.

הלכות מרכזיות של בית המשפט העליון:

ע"א 8622/07, ע"א 2685/10 אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, ניתן ביום 14.5.2012

בפסק דין זה, בית המשפט העליון קבע פה-אחד, בהרכב מורחב של 5 שופטים, בהלכה תקדימית, כי ככלל, הפקעת מקרקעין על פי פקודת הדרכים, כשהחלק שנותר בידי בעל המקרקעין לא הושבח (קרי, ערכו של החלק הנותר בידי בעל המקרקעין ממנו הופקע חלק מן השטח בבעלותו לא עלה) גורמת סבל לבעל המקרקעין המחייב את המדינה לשלם לו פיצוי מלא בגין ההפקעה.

במסגרתו של הערעור המדובר, התעוררה השאלה בגדרה של "פקודת הדרכים" (שכבר בוטלה, אך לא רטרואקטיבית ולכן הייתה רלוונטית במקרה הנדון) והיא: מהו הדין כאשר מופקע רק חלק מחלקת מקרקעין, אולם ההפקעה אינה משביחה את הנותר, והאם במצב כזה חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כל השטח המופקע?

ביהמ"ש באמצעות כב' הש' ע' פוגלמן השיב על שאלה זו בחיוב ולמסקנתו זו הצטרפו ללא כל הסתייגות יתר חברי ההרכב ומשכך קיבל את הערעור הראשון ואילו את הערעור השני קיבל בחלקו.

אציין כי לביהמ"ש קביעות מספר בפסק הדין שהינו נרחב מאלף ומקיף בנושא הפקעות אלא, שמפאת קוצר היריעה אעמוד על עיקרי קביעותיו.

ביהמ"ש העליון ציין בפסק הדין כי בתי המשפט המחוזיים שדנו בתביעות לפיצוי, שהוגשו בגין הפקעות לפי פקודת הדרכים, היו חלוקים בשאלה זו. וכי בכל מקרה התשובה לשאלה המתעוררת טמונה אפוא בפרשנות סעיפים 7 ו-8(1) לפקודת הדרכים (הדנים בזכותו של בעלי הקרקע לפיצוי בגין ההפקעה) שהינם סעיפים רלוונטיים אך ורק להליכי הפקעה שננקטו עובר לביטולה (ע"י התיקון לפק' הקרקעות משנת 2010) ובמסגרתם מנויים הליכי ההפקעה מושא הערעורים דנא.

סעיף 7 רישא מורה, כי מקום שהופקע שטח שקטן מרבע גודלה של החלקה (25%), לא יהא בעל הקרקע זכאי לתשלום פיצויים. סעיף 7 סיפא מקנה לנציב העליון (ששר התחבורה בא בנעליו) סמכות לשלם פיצויי הפקעה, לפי שיקול דעתו, אם נוכח שנגרם לבעל הקרקע "סבל" (Hardship) מכך שלא שולמו לו פיצויים. סעיף 8(1) לפקודה קובע כי מקום שהופקע שטח שגדול מרבע גודלה של החלקה, ישולמו לבעל הקרקע פיצויי הפקעה בגין השטח העודף על הרבע.

ביהמ"ש ניתח את התכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של הוראות ההפחתה והגיע למסקנה, כי יש לפרש את הוראות ההפחתה באופן שהסמכות להפקיע בפיצוי מופחת, הקבועה בסיפא 7 ובסעיף 8(1) לפקודת הדרכים תתפרש כסמכות חובה; ואילו הסמכות הקבועה בסעיף 7 רישא לפקודה, המסמיכה את השר לשלם פיצויי סבל (Hardship ) תתפרש אף היא כסמכות חובה בנסיבות מסוימות.

מכאן, כדי שבעל הקרקע יהיה זכאי לפיצוי מלא בגין עד 25% מהקרקע שניטלה ממנו, מוטל עליו להראות שנגרם לו סבל כתוצאה מכך שלא שולם לו פיצוי מלא.

ביהמ"ש ציין כי ככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפא לפקודת הדרכים (בהעדר השבחה של הנותר, הפקעת חלק מחלקה לשימוש שאינו קהילתי היינו לצורך דרך בין עירונית (וכאלה הן הפקעות מכוח פקודת הדרכים), בלא לשלם פיצוי מלא בגינה, פוגעת באופן בלתי מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון.

היא לא מידתית ולא שוויונית משום שניתן להשיג את תכליתה, פיתוח תשתית תחבורה לשימושים שאינם מקומיים, באמצעי שפגיעתו פחותה: תשלום פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה. וכלשון פסה"ד בסע' 120: 

"העולה מן המקובץ הוא שככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפא לפקודת הדרכים. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה…".

הלך מחשבתו של בית המשפט בהגיעו למסקנה אליה הגיע כאמור, מתברר בין היתר בסע' 102 לפסה"ד לפיו:

 "… כאשר נפגעת קרקע כתוצאה משינוי ייעוד לצרכי ציבור, בדרך כלל מדובר בהפקעה לצרכים קהילתיים שמימונה מוטל על בני הקהילה שעתידים ליהנות ממנה. כאשר מדובר בהפקעה לשימוש כלל-ארצי, דוגמת הפקעה לצורך הקמת כביש בין-עירוני, הנטל אינו מפוזר על כל מי שייהנה מההפקעה ולכן מידת הלגיטימיות של נטילה ללא פיצוי פוחתת…".

בשולי הדברים אציין, כי לקביעה זו הגיע בית המשפט העליון, בין היתר לנוכח ותוך ניתוח מעמיק של חוקי היסוד משנת 1992, ובעיקר הזכות לקניין המעוגנת במפורש בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.  חוקי היסוד העלו את מעמדה הנורמטיבי של הזכות לקניין, והשפיעו גם על אופן פירושן של פקודות מנדטוריות העוסקות בהפקעה. בין השיקולים התומכים במתן פיצוי מלא להפקעה כלל ביהמ"ש את חובת ההגינות וצדק מתקן כלפי בעל הקרקע; שוויון בין בעלי הקרקע שנשאו בנטל מימוני חריג ביחס ליתר בני החברה שלא נשאו בנטל דומה; וכן מערך תמריצים התומך בפיצוי מלא משיקולי רווחה מצרפית.

מבחינת המסלול הדיוני הראוי, ציין בית המשפט כי הפרשנות שאימץ מורה כי הסמכות להפחית את שיעור הפיצוי העומדת לרשות המפקיעה לפי סעיפים 7 רישא ו-8(1) לפקודת הדרכים היא סמכות חובה. מכאן שבכל הפקעה של קרקע לפי פקודת הדרכים לא ישולם פיצוי בגין ה-25% הראשונים מהשטח המופקע (וככל שמופקעת קרקע שגודלה אינו מגיע כדי 25% מגודל החלקה, לא ישולם פיצוי כלל).

לפיכך ככל שבעל הקרקע מבקש פיצוי בגין ה-25% הראשונים, יהא עליו להקדים פנייה לשר התחבורה בבקשה לתשלום פיצויי "סבל".

אלא, שלצד זאת ציין בית המשפט כי אין מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים (לפיהם נקבע, בין היתר, כי בשונה מהעבר, אם סבורה הרשות המפקיעה כי מתקיים אחד החריגים האמורים לתשלום פיצוי בגין ה-25% , עליה לפנות מיוזמתה לועדה המכרעת) אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה, וזאת להבדיל מן הסייגים המהותיים שבקריטריונים אלה.

ובכל מקרה, לאחר שתינתן החלטת השר, וככל שיבקש בעל הקרקע להשיג על החלטתו, יוכל בעל הקרקע לפנות לביהמ"ש המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה שאליה יצורף גם השר כנתבע. בגדר תביעה זו יידרש ביהמ"ש, מכוח סמכותו הנגררת לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט, גם לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל", כמו גם לכל מחלוקת אחרת הנוגעת לסכום פיצויי ההפקעה שישולמו.

ומן הכלל אל הפרט, קבע בית המשפט כי ע"א 8622/07 יתקבל במובן זה שייקבע כי המערער זכאי לפיצויי "סבל" בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק. וע"א 2685/10 יתקבל בחלקו באופן שהתיק יוחזר לבית המשפט המחוזי כאמור.

סיכום:

פסק הדין שניתן חשוב בהיבטים רבים, וניתן לומר כי השורה התחתונה של פסק הדין היא שבית המשפט קבע ככלל שכמעט כל השבחה שאין בה השבחה של היתרה שנותרה אצל הבעלים הרי שאין להפקיע חלק ללא פיצוי.

בית המשפט קבע למעשה כי הפקעות ללא פיצוי לא מידתיות בעיקר כאשר מדובר בכבישים ורכבות שאינן תורמות ישירות לאותו בעל קרקע, להבדיל מהפקעות בתוך השכונות, דהיינו הפקעות על פי חוק התכנון והבניה שלפיהן יש קשר ישיר בין ההפקעה לטובת השכונה והטובה שנוצרת לאזרח כתוצאה מכך, שאז יש סמכות לכאורה להפקיע ללא פיצוי.

בנוסף, קבע ביהמ"ש  כי המסלול הדיוני הראוי כדי לקבל את פיצויי ה"סבל" הינה פניה מקדימה לשר התחבורה, אולם קבע גם כי אין בכך מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים, אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה. מכל מקום סמכותו של השר לפסוק הופכת לסמכות שבחובה לתת פטור למעט במקרים בהם היתרה הושבחה כתוצאה מההפקעה.

בית המשפט התייחס לקריטריונים שנקבעו בעניין לצורך שיקול הדעת של שר התחבורה ולמעשה הותיר מהם את השיקול בדבר ההשבחה, וכן הורה כי במקרים בהם אדם קנה קרקע שכבר נפגעה מהפקעה והדבר בא לידי ביטוי בתמורה, אז אולי ניתן לקבוע כי לא נגרם לו סבל וניתן להפחית מהפיצוי.

פסק הדין הינו משמעותי מבחינת מע"צ והרשויות המפקיעות שכן עדיין קיימות הפקעות של העבר בהן הופחת על ידן 25% ומשנקבעה הלכה ברורה, הנושא ישתנה.

לשמחתנו, פסק הדין שם סוף לאינספור פסקי דין סותרים של בתי המשפט המחוזיים באותו עניין וצעד צעד לקראת האזרחים.

עעם683/13 ר' שדות התעופה נ' אליהו טויטו ואחרים, ניתן ביום 3.9.15

פסק הדין המדובר, עוסק בערעור וערעור שכנגד על פס"ד מנהלי בגדרו התקבל ערעור על החלטת ועדת ערר וביהמ"ש קיבל את תביעותיהם של אלפי בעלי נכסים המצויים בסמיכות לנתב"ג לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, נוכח פגיעות שנגרמו, לפי הנטען, בשל תוכנית מתאר ארצית שקבעה מסגרת תכנונית להרחבת פעילות נתב"ג. ביסוד התביעות, עמדה הטענה כי הרחבת השדה תוביל לגידול במספר המטוסים הבאים בשערי הנמל ולעלייה במפלס הרעש, אשר בתורם יפחיתו את שווי נכסיהם. ביהמ"ש בחן האם יש מקום לפיצוי בעלי הנכסים, ואם כן – באיזה אופן?

פסק דין זה, אשר הינו בעל השלכות מרחיקות לכת על סוגיות הפיצוי בעבור פגיעה בערך המקרקעין של האזרח, עקב פעילות של רשויות המדינה, עשוי לשנות באופן משמעותי את היקף הפיצויים העתידיים להם יהיו זכאים אזרחי ישראל, גם כאשר הפגיעה בערך המקרקעין שלהם הינה מוחשית ומדידה לחלוטין, וזאת עקב העדפת טובת הכלל על פני טובת הפרט.

ביהמ"ש העליון (מפי השופט ע' פוגלמן בהסכמת השופטות א' חיות וד' ברק-ארז) קיבל את הערעור באופן חלקי, ודחה את הערעור שכנגד, מהטעמים הבאים:

הפגיעה שעליה מדבר סעיף 197 לחוק היא פגיעה ב"מקרקעין". פגיעה במקרקעין יכולה להיות ישירה או עקיפה, והכל כל עוד קיים קשר סיבתי בין התכנית או מה שבוצע על פיה לבין פגיעה בתכונותיהם המקרקעיות של המקרקעין – שימוש מלא במקרקעין או הנאה מלאה מהם.

בענייננו, נטען כי התכנית ומה שבוצע על פיה השפיעה על תכונותיהם המקרקעיות של המקרקעין עקב עלייה במפלס הרעש. זוהי "פגיעה עקיפה" במקרקעין, אשר כעניין שבעקרון אין מניעה להכניסה בין גדרותיו של סעיף 197 לחוק. בהמשך לכך עמד ביהמ"ש על היבטים שונים של השאלה אם יכולה תמ"א 2/4 להיחשב לתכנית "פוגעת", והשיב על כך בחיוב.

מצב הדברים התכנוני ערב תמ"א 2/4 לא הטיל מגבלה על העברת נוסעים בנתב"ג. ואולם, אף בהעדר מצב תכנוני קודם נקבע כי יש לראות בתמ"א 2/4 תכנית פוגעת בשל כך שהתכנית הגדילה את קיבולת הנוסעים בנתב"ג, גידול אשר ככלל מביא לעלייה במפלס הרעש המקימה פגיעה (עקיפה) במקרקעין. בהיעדר נתון תכנוני קודם ביהמ"ש קבע את קיבולת ה"לפני" על 7 מיליון נוסעים בשנה. כאשר המצב התכנוני שעליו מכריזה התכנית העלה את קיבולת הנוסעים בנתב"ג ל-16 מיליון נוסעים בשנה.

ביהמ"ש הבהיר כי לצורך תביעה לפי סעיף 197 לחוק די להוכיח כי ערך המקרקעין נמוך מן הערך שעשוי היה להיוודע להם בשוק אילולא התכנית הפוגעת. אין צורך להוכיח כי ערך המקרקעין מיד לאחר אישור התכנית נמוך מערכם לפני אישור התכנית. על כן, גם אם בשלב זה לא חלה ירידה בערך המקרקעין הסמוכים לנתב"ג בהשוואה לערכם קודם לתכנית – אין משמעות הדבר כי לא קמה למשיבים זכות תביעה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

ביהמ"ש קבע כי אין מניעה להעניק פיצוי, בגדרי סעיף 197 לחוק, גם בגין פגיעה בערך המקרקעין שיש צפי להתרחשותה בעתיד; אך הענקת הפיצויים מותנית, בכך שהפגיעה האמורה מוכחת באמצעים שמאיים.

השאלה שעלתה הייתה מהי דרך השמאות המיטבית לילך בה לצורך הערכת הפגיעה משתנה ממקרה למקרה, ואין לקבוע בה מסמרות א-פריורית.

ביהמ"ש הוסיף וציין כי על רקע שיפור טכנולוגי עתידי בתחום טכנולוגיית המטוסים אפשר שרעש מסוג זה לא ייווצר הלכה למעשה ועל כן שאלה היא אם במצב זה תקום בפגיעה במקרקעי המשיבים, כולם או חלקם. ברם באם לא יהפכו בעתיד המטוסים לשקטים יותר – הרי שהרעש מנתב"ג צפוי להתגבר לאורך השנים ולהביא עמו פגיעה במקרקעי המשיבים. מכל מקום נקבע כי במסגרת בחינת הפגיעה שמקורה בתמ"א 2/4 יש להביא בחשבון את השיפור העתידי בטכנולוגיית המטוסים כפי שקבעו ועדות הערר.

בהמשך לכך עבר ביהמ"ש  לבחינת אופן הפיצוי. בהקשר זה ביהמ"ש החזיר על כנה את קביעת ועדת הערר – שלפיה מי שמקרקעיו חשופים לרעש מתחת לסף רעש של 60 Ldn אינו זכאי לפיצוי. מדובר בקביעה שמאית שעיקרה הוא כי מתחת לסף הרעש – 60 Ldn – אין ולא תהא ירידת ערך של המקרקעין, ועל כן אין עילה לתביעה מכוח סעיף 197 לחוק.

כן השיב ביהמ"ש על כנה את קביעת ועדת הערר לפטור את המערערות מחובת פיצוי ביחס למי שהתכנית הפוגעת לא גרמה לירידת ערך מקרקעיו בשיעור העולה על 5% וזאת לפי הסמכות המסורה להן בסעיף 200 לחוק התכנו"ב.

בהקשר זה עמד ביהמ"ש על שלושת התנאים המצטברים המאפשרים לוועדה המקומית להימנע מתשלום פיצויים מכח סעיף 200 לחוק: (א) הפגיעה הנגרמת על ידי התכנית נמנית עם אחד מסוגי המקרים הקבועים בסעיף 200 לחוק; (ב) הפגיעה "אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין"; (ג) "אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים".

בכל הנוגע לתנאי הסבירות צוין כי לשם הגשמת תנאי הסבירות דרושה עריכת איזון בין זכות הקניין לבין אינטרס הציבור. איזון זה מושפע משלושה שיקולים: שיעור הירידה בערך המקרקעין הנפגעים; מידת "פיזור" הנזק; וקיומו או היעדרו של אינטרס ציבורי חיוני הגלום בתכנית. שיקולים אלה אינם מהווים רשימה סגורה, ושאלת קיומם של שיקולים נוספים שיש לשקול במסגרת זו הושארה להתפתחותה העתידית של ההלכה. מבין שיקולים אלה זכה בעבר לבכורה השיקול שעניינו שיעור ירידת ערכם של המקרקעין. ברם, חרף מרכזיותו של שיקול זה, אין הוא השיקול שלעולם ימשול בכיפה – ויש להתחשב, גם בשיקולים "חברתיים" יותר, הנוגעים לחלוקת העושר והנטל בין מרכיבי החברה.

בין היתר סבור השופט פוגלמן, כי השיקול שעניינו פיזור הנזק ראוי לתשומת לב מיוחדת כאשר מטרתה של התכנית היא כלל ארצית, ואין היא קשורה בשימושים קהילתיים-מקומיים.

 וכי כאשר עסקינן בתכנית שהשפעתה כלל-ארצית, יש לבחון בקפידה גם את חיוניות האינטרס הציבורי שבאה התכנית לקדם. בעניינו, קבע ביהמ"ש כי בצדק נקבע – הן על ידי ועדות הערר הן על ידי ביהמ"ש המחוזי – כי הפגיעה אינה חוצה את תחום הסביר בנסיבות העניין.

בכל הנוגע לתנאי הצדק, נקבע כי מדובר בתוכנית חיונית והתנהלותן של המערערות אינה כזו המצדיקה תשלום פיצויים מטעמי צדק חרף כך שנמצא שהפגיעה אינה חוצה את תחום הסביר.